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美欧俄能源战略研究与对比

2017-10-12 09:29| 发布者: admin| 查看: 5070| 评论: 0|原作者: 杨永明|来自: 《能源情报研究》2017年8月

摘要: 中国储能网讯:能源战略是根据经济和社会发展的需要,对能源总体发展的谋划和设计,包括制订各种具体的能源发展措施。能源战略结构内容丰富,既包括能源安全的总体目标,又包括能源合作、能源技术、能源法律等实现能 ...

中国储能网讯:能源战略是根据经济和社会发展的需要,对能源总体发展的谋划和设计,包括制订各种具体的能源发展措施。能源战略结构内容丰富,既包括能源安全的总体目标,又包括能源合作、能源技术、能源法律等实现能源战略目标的具体手段。能源战略的制订涉及政治、经济、社会、外交等领域,能源战略的实施,尤其是对国际能源市场具有重大影响的大国和地区能源战略的实施,更是关乎世界能源格局的变化、全球能源产业的发展,甚至国际政治经济局势的调整。

美国是世界能源生产和消费大国,欧盟是世界上最大的能源进口地区,俄罗斯是世界能源生产和供应大国。作为国际能源领域的重量级“玩家”,美、欧、俄能源发展史较长,经历了多个阶段,能源战略的制订相对成熟并各有特色,具备一定的对比和研究价值。我国正处于经济结构转型阶段,能源消费逐年攀升,能源供应紧张,能源、资源、环境约束强化,能源安全亟需保障。上述国家或地区的能源战略,特别是对于正处于发展中的中国来说,很多方面值得参考。

一、美、欧、俄能源战略历程及特色

当今世界主要的能源生产/消费国家和地区中,美国、欧盟和俄罗斯的能源战略发展史较长,战略结构较成体系,并具有一定的代表性。在其能源发展历程中,石油危机、苏联解体等影响全球能源格局的标志性事件往往也是其能源战略转折的时间节点。

美国能源战略的主要内容和阶段性特点

美国的能源战略发展主要经历了以下几个阶段。

美国能源战略发展阶段

19世纪60年代~20世纪50年代

1860年以后,在第二次工业革命的推动下,美国成功发展成为现代化的城市化国家,逐步占据了国际能源市场的主导地位。尤其是二战以后,美国积极开展能源外交,重塑地区石油新秩序,并凭借“马歇尔计划”保证了本国在国际石油体系中的地位。

在此阶段,美国石油对外依存度逐年增加和马歇尔计划共同加重了美国的石油供应问题。1948年,美国成为石油净进口国。虽然具有较高的石油对外依存度,但得益于本国和世界充足、廉价的能源供应,国内能源供需缺口并不大,此时的美国处于能源自由发展阶段。石油行业的大发展增加了大型石油公司的话语权,美国政府追求平衡石油公司利益和希望获得低价石油的消费者利益,主要能源政策倾向于防止石油进口对国内石油产业的冲击。国际能源政策方面,美国政府强调保障盟国石油安全,以服务于其世界霸权地位。

20世纪50年代~80年代

受到两次石油危机和石油对外依存度不断升高的双重影响,美国政府意识到国家能源安全的重要性,把能源安全、能源节约和石油替代列入了议事日程,逐渐形成了系统性的能源政策。综合来看,该阶段美国国内能源政策主要是促进国内石油产业的持续发展,实行新能源补贴,强化能效标准,迅速提高战略石油储备;国际方面,美国政府增强国际间合作,逐步摆脱对中东石油的依赖,实现石油进口地域多元化。

20世纪90年代后

能源独立是近期美国最为重要的能源战略行为,早在石油价格高涨、国际局势动荡的尼克松时代就已提出。尽管历届政府谋求能源独立的思路和具体手段有所不同,但本质目标都是减少以至不再对国外油气资源产生依赖,完全实现能源的自主供应。要实现这一战略目标,主要有两条可行的途径:在美国本土寻找更多的油气资源和开发利用新能源。

小布什政府试图降低美国的能源对外依存度,增加国内能源供给,推进节能以及大量使用清洁能源,实现能源供给的多元化。

在奥巴马执政时期,美国能源政策的基调是强调提高能效,降低对外石油依存度,限制化石能源的使用,鼓励新能源开发,提高燃料经济性标准以及减少碳排放,保障能源安全,促进能源独立。尽管很多能源政策未得到有效执行,但奥巴马时期美国能源生产形势发生了显著变化,尤其是页岩气革命顺利进行极大地改变了美国的能源结构和能源战略。

目前,特朗普的能源独立政策是希望发挥美国石化资源丰富的优势,最大化利用国内资源,解除对国外石油的依赖,以此保障能源供应安全。更具体说,是通过注重美国本土油气资源开发,放松油气开发监管,鼓励企业在大陆礁层钻探石油。虽说特朗普反气候变化、振兴油气煤、放缓新能源等政策是逆全球能源结构调整趋势而动,但总体而言,体现了优先考虑经济利益、重能源轻环保的发展思路,继承了美国追求能源独立的一贯立场。

本世纪以来美国历任总统能源政策特点

综上所述,在石油危机发生后,能源安全一直受到美国的高度关注,其追求的能源独立可以有效保障国家能源安全,成为美国能源战略和政策的重要目标。国内,政府通过提升能源利用效率、鼓励能源多元化和法律倡导节约能源来实现能源自主和独立,从而降低能源对外依存度;国外,为了减少对不稳定能源来源地的依赖,能源外交中心从中东转向里海地区,逐步深化与加拿大、墨西哥等美洲国家的能源合作,使得美国能源安全保障日益增强。

欧盟(欧共体)能源战略的主要内容和阶段性特点

欧盟(欧共体)的能源战略发展主要经历了以下几个阶段。

欧盟(欧共体)能源战略发展阶段

20世纪50年代~80年代末

促进欧洲经济共同体诞生的三个最初重要条约中,有两个涉及能源合作,即1951年的《欧洲煤钢共同体条约》和1957年《欧洲原子能共同体条约》。正是集中煤炭资源和保证核能安全的需要,战后的欧洲国家走到了一起。从这一意义上讲,欧共体成立之初,欧洲煤钢共同体和原子能共同体组成了欧盟能源合作的框架。

20世纪70年代的石油危机爆发后,欧共体成立欧洲能源委员会,协调各成员国能源关系,出台一致能源政策。但当时不同成员国在能源问题上依旧是各自为政,单打独斗。欧洲能源委员会并未在制定共同能源政策方面发挥太多作用。

20世纪80年代末~2015年

到了20世纪80年代末,欧共体能源委员会针对各国石油进口依赖度高的能源瓶颈,提出了建立统一能源市场和发展替代能源的发展思想。1993年《马斯特里赫特条约》生效,在能源委员会的协调下,欧洲各国开始在法规建设、能源消费、共同市场和环境标准等几个方面走向一致。

90年代后欧盟相继颁布了《欧盟能源政策白皮书》(1995年)、《能源行动框架计划》(1998年)、《迈向欧洲能源供应安全战略绿皮书》(2000年)、《欧洲智慧能源计划》(2002年)、《欧盟宪法条约》(2004年)等一系列关于能源政策的重要文件,欧盟在能源一体化方面取得重大进展。

2006年欧盟发布了《欧洲安全、竞争、可持续发展能源战略(European Strategy for Sustainable, Competitive and secure Energy)》,亦称“欧洲能源战略绿皮书”,提出一系列改革举措和发展目标,建议对内和对外建立欧洲能源供应安全共同政策,旨在改善欧盟的能源形势与保证欧盟的能源供给安全。该绿皮书一经公布就受到各方的关注,被认为对欧盟共同能源政策发展具有里程碑式的意义。

在此基础上,2007年欧盟出台了一整套欧洲能源发展计划,称为《2020年气候和能源一揽子计划(2020 climate and energy package)》,包括建立内部能源市场,保证牢固的能源供给,减少温室气体排放,提高能源效率,发展新能源,开发能源技术等。

2010年11月,欧盟推出了《能源2020》计划,规定了未来10年内欧盟五大优先能源政策,提出欧盟成员国应加强能源市场的跨国整合及监督,力争形成统一的内部能源市场。

2011年12月,欧盟委员会公布了《2050年能源路线图(Energy Roadmap 2050)》,确定欧盟能源战略的总目标为:到2050年在现有基础上降低二氧化碳温室气体排放至少80%。

2014年10月,欧洲理事会通过欧盟委员会于当年1月提出的《2030年气候与能源政策框架(Policy framework for energy and climate for 2030)》。

欧盟共同能源政策发展历程

欧盟短期、中期和长期气候与能源政策目标

2015年至今

在此前的20多年间,欧盟能源政策以鼓励市场自由化为主要目标,重点是要打破国与国之间的藩篱,打破垄断,通过竞争来降低能源价格。但欧盟大部分能源市场还只是以国家为单位,集中度很高。一些成员国对能源价格进行监管,又进一步削弱了竞争。统一市场通过自由竞争降低能源价格的目标实现也很不理想。于是欧盟将能源政策上升到事关欧盟的战略高度。

2015年2月,欧盟发布了《前瞻性气候变化政策下的可持续能源联盟框架战略》,明确了能源联盟建设的战略目标,该计划是容克委员会本届任期内与容克投资计划、数字一体化市场并列的最为重要的三大优先行动,同时也是自欧洲煤钢共同体成立以来最宏大的欧洲能源行动计划。

欧盟在长期改革发展过程中逐渐形成了目标明确、路线清晰的能源战略,以及延续性较强的能源政策。对外,欧盟积极推行能源外交,采用一个声音说话;对内,由于成员国之间能源资源分布不均衡,欧盟积极推动建设一体化能源市场,实现成员国之间能源的自由流动。欧盟能源战略反映了其对欧盟自身利益的维护,同时也成为欧盟推进一体化的重要手段。同时,欧盟作为一个经济合作体,其能源战略具有一定指导意义,各国的目标可以具体化,并配备具体落实措施。虽然欧盟能源改革取得了显著的成效,但仍存在不少制约因素,如不少欧盟成员国资金不足,各成员国能源供应和需求的多样化和政策目标的差异性短期内难以弥合,在能源优先发展方向上仍存在分歧等。

俄罗斯(苏联)能源战略的主要内容和阶段性特点

俄罗斯(苏联)的能源战略发展主要经历了以下几个阶段。

俄罗斯(苏联)能源战略发展阶段

苏联时期

苏联是一个能源资源大国和产量大国。苏联在1917年之后就一直执行优先发展重工业的经济政策,其能源工业由此迅速地发展起来。苏联丰富的能源储量和对核能、天然气颇具战略眼光的开发和利用,为其能源自给自足和快速实现现代化提供了绝好的条件。这一时期国家的能源战略以粗放的能源开发为主,属自给自足的单纯性战略。

叶利钦时期

苏联解体之后,俄罗斯所面临的国民经济状况接近崩溃。在能源方面,1992年,当时的叶利钦政府制定了《新经济条件下能源政策的基本构想》,明确了能源战略的主要任务是为国民经济发展提供高效、稳定和可靠的能源供应,将能源出口潜力维持在必须的水平。1995年,政府又制定了《俄罗斯能源战略基本原则》。但这些调整只是从宏观上提出了要求,许多方面尚不完善,并未对即有能源战略进行实质性调整,是以能源安全、稳定的供应为主要目标的过渡期战略。

普京时期

2000年普京执政后,力图借助国际石油价格不断上涨的形势,通过国家掌控能源战略部门,以便快速恢复和发展本国经济,改善俄罗斯不利的国内外发展环境。随着国内、国际环境的变化,普京政府对国家能源发展战略不断调整,其主要内容和目标可概括为:依靠实施全面的国家能源发展战略,推动经济快速发展,改善人民生活,提升俄罗斯国际地位,这就是普京执政时期的“能源强国战略”。

普京的能源强国战略可以分为三个阶段:

第一阶段(2003~2008年):政府加强中央集权,增加国家对经济的干预,通过并购等方式将大型能源企业国有化,打击石油寡头,扩大国家对能源的控制力。2003年俄政府正式批准的《俄罗斯2020年前能源战略》包括能源领域的结构政策、地区政策、科技和生态政策、价格和税收政策、投资政策、以及对外经济合作与能源外交的基本原则等主要内容,从此,俄罗斯形成了较为完整的综合性的国家能源战略。

第二阶段(2008~2014年):通过调整国家能源结构以应对国内外的严峻形势,从而为实现能源强国奠定坚实基础。2008年的《俄罗斯2020年发展战略》正式提出创新发展战略,并提出力争实现销售市场多元化,出口亚太地区的石油份额从3%提升至30%,开拓北美市场,保持在独联体和欧洲市场的影响力。2012年普京再次出任俄罗斯总统以后,俄罗斯战略规划进一步调整为在国家的主导下,以能源等传统行业为突破口,向创新型经济发展过渡,走能源和创新有机结合之路。

第三阶段(2014年至今):加强相关制度建设,进一步巩固和优化国家能源结构,从而形成比较系统和完善的国家能源发展战略,实现能源强国的目标。2014年初俄罗斯公布了《俄罗斯2035年前能源战略草案》,该草案的要点是:从监管体系、基础设施建设、投资创新等综合环节入手,加强能源改革;完善国内能源市场,推进市场化竞争;加强政府监管,改革能源定价机制与管理体制;引入新技术标准,加快炼油现代化,提高石油、汽车燃料等产品的质量;通过经济激励、技术法规、国家和区域规划等方式,促进节能技术的发展。

如果说叶利钦时期的国家能源战略只是整个国家发展战略的一个组成部分,那么,在普京时期,俄罗斯开始试图依托能源强国战略来实现国家发展战略的诸项目标。总体来说,俄罗斯的能源强国战略是根据其自身的实际情况做出的,符合俄罗斯的国家利益与发展战略要求。在能源强国战略实践过程中,俄罗斯经济由于油价暴涨实现了高增长,同时,受油价变动摆布而导致过分依赖单一经济增长动力元素的“俄罗斯病”变得日益严重。随着能源强国战略的全面铺开,“俄罗斯病”的影响又进而扩展到了政治、外交等领域。

俄罗斯能源战略的发展与演变

二、美、欧、俄能源安全战略对比

能源安全是能源战略的核心。随着能源需求的快速增长与能源价格的剧烈波动使得国际市场能源竞争更加激烈,供需格局不断演变,能源安全成为备受各国和地区关注的社会经济问题。

对于在全球能源供需格局中处于不同地位的美国、欧盟和俄罗斯,其能源安全战略肯定是不同的。欧盟是世界上最大的能源进口地区,其能源安全首要目标是进口市场多元化,以保障进口安全;俄罗斯是能源出口大国来说,其能源安全首要目标是出口市场多样化,以保障出口安全;而曾经的能源进口大国美国则将未来十余年间完全实现能源自给作为能源安全的首要目标。

美、欧、俄能源安全首要任务

美国能源安全战略简述

美国是世界上最主要的能源资源大国、能源生产和消费大国。页岩革命大大提升了美国油气资源开采能力,使美国跃升为世界最大的天然气生产国。继2015年底美国正式解除长达40年的原油出口禁令后,2016年2月,美国天然气开始进入全球市场。同年11月,美国天然气出口量首度超过天然气进口量,美国近60年来首次成为天然气净出口国。根据国际能源署发布的报告,美国到2035年将完全实现能源独立,不再依赖进口石油,并成为能源净出口国。

自卡特政府以来,美国历届政府都把能源独立作为国家能源安全的终极标杆。在40多年来历任总统的议事日程中,国家能源安全和能源独立问题始终都是首屈一指的重要议题。尽管为了实现这一目标民主党和共和党采用的措施手段各有不同,但总体而言,为确保能源安全,美国政府对内支持能源生产,增加能源供应,鼓励能源供应多样化,提高能源效率,对外确保美国能源安全供应以保障其不断增长的能源需求,同时保持美国在世界上的能源强国地位。

美国能源安全战略

目前特朗普政府能源计划的主要任务依旧是开发国内资源以终止对进口原油的依赖,在原油开采领域的关注重点是鼓励国内现有产区的开发。但无论如何,当下美国的能源供应安全形势已比奥巴马执政初期改善许多。

美国政府的对内能源安全战略中注重能源消费多元化。经历第一次石油危机后,美国开始走能源供给和消费多元化道路。美国政府调整和优化能源结构,以减少对单一能源品种的消耗,具体表现在增加天然气的使用,鼓励替代和可再生资源技术的开发,积极开发新能源等。

美国对外能源战略的核心是提高美国能源安全保障度。美国对外能源安全战略的基本目标主要是确保美国能源安全进口,以保障其不断增长的能源需求,保持美国在世界上的经济强国地位。为此,历届美国政府的关注度大多集中于扩大能源来源多元化,加强不同的经济发展水平国家之间的能源合作。

奥巴马政府的能源计划中曾经提出要在10年时间里逐步取代来自委内瑞拉和中东地区的原油进口。特朗普政府的能源计划也提出了同样的目标——原油供给不依赖于欧佩克以及任何敌对国家。

欧盟能源安全战略简述

欧盟27个成员国构成了世界上最大的单一能源市场,同时也是世界上最大的能源进口市场。欧盟公布的数据显示,欧盟能源进口比例高达50%以上。欧盟有75%的家庭住宅为高能耗建筑,94%的交通工具使用石油燃料,其中90%依赖进口。立陶宛、斯洛伐克和保加利亚等6个成员国的天然气供应100%依赖单一进口渠道。欧盟每年都会花费大约2600亿欧元(超过3000亿美元)用于能源进口,在石油价格处于高位时,能源进口的费用曾一度高达4000亿欧元。

欧盟能源安全概念形成于20世纪70年代第一次能源危机以后,并伴随着欧洲一体化进程不断演进。从欧盟已发表的相关文件中,可以概括出欧盟的能源安全战略主要是由能源进口安全、提高能源的国际竞争力、可持续发展等几个部分构成。与美国的能源安全战略不同,欧盟的能源安全战略对外注重通过成员国的政策协调采取一致立场确保能源进口安全,对内寻求以市场化手段提升能源产业竞争力及减少对环境的影响。

欧盟能源安全战略

长期以来,欧盟能源对外依存度较高,对单个国家,特别是对俄罗斯能源的高度依赖,造成欧盟能源供应面临短缺风险。尤其是乌克兰危机爆发以来,欧盟与俄罗斯的关系不断恶化,欧盟能源供应中断隐患愈发严重。2016年,欧盟向俄罗斯进口的天然气较上年增长12.5%,增长量近200亿立方米,俄罗斯天然气在欧洲天然气市场的占有率从2015年的31%增长至33.5%。

鉴于能源对外依存度越来越高的现状,欧盟能源供应安全问题尤为重要。进口多元化是致力于能源进口安全的核心部分。为了实现天然气进口渠道的多元化,欧盟加快发展南部天然气走廊项目,确保中亚地区天然气顺利运达欧盟;建立液化天然气中心,将欧洲中部、东部以及地中海地区众多的液化天然气供应商连接起来;采取措施消除从美国以及其他供应商进口液化天然气上存在的各种障碍。

可靠的现代化能源基础设施对能源直接流入欧洲至关重要。能源基础设施项目有助于整合能源市场,结束一些成员国的能源隔离现状,提升欧盟能源产业整体竞争力,并且使能源进口路线和来源实现多元化。此外,欧盟还将加快内部电网的互联进程。根据计划,2020年前欧盟将实现10%的电网互联,2030年这一指标将达到15%。

2013年10月,欧盟委员会通过了大约250个重大能源基础设施项目,这些项目将享受快速批准程序以及优待监管条件。2017年,欧盟委员会决定在此前基础上继续整合成员国能源市场,促进能源资源多元化,提高能源供应安全,实现欧洲能源的可持续发展。

除了上述提到的加强能源安全供应、加大能源基础设施建设力度、促进内部能源市场互联互通以外,在欧盟能源安全战略中,提高能源效率和使用可再生能源也是重点的关注领域。

俄罗斯能源安全战略简述

俄罗斯是油气资源大国,同时还继承了苏联比较完善的能源基础设施和能源工业体系,随着近15年来的发展,具备了较强的能源生产能力,较为发达的能源产业成为国内经济发展的主要动力,雄厚的能源出口实力更是维持其世界大国地位的重要手段。因此,对外能源政策在俄罗斯能源战略中的作用至关重要。

俄罗斯对外能源安全的战略目标是促使出口地域和产品多元化以确保能源出口安全,在提高出口产品质量的基础上巩固俄罗斯在国际能源市场上的地位。《俄罗斯2035年前能源战略草案》提出,俄罗斯对外能源政策的主要任务包括以下几个方面:加快进入亚太地区市场;出口产品多样化;与传统和新兴的能源市场建立稳定关系;促进俄罗斯公司融入国际能源商业体系;维护俄罗斯在世界能源市场体系中的利益。战略草案认为,完成上述任务能使俄罗斯能源领域减少受欧洲能源出口单独控制的风险,并且在一次能源出口规模没有实质性提高的情况下,使俄罗斯公司的国际化运营增加收入、提高效益。

过去的15年里,除天然气以外,俄罗斯主要类型能源出口量都有大幅增长。2000~2016年,石油出口量增加了76%,石化产品和煤炭的出口规模分别提升了1.5倍和2.8倍,天然气出口大约有10%的增长。俄罗斯能源出口的增长还伴随着出口区域的变化,这就需要布局和建设相应的输送基础设施。在此期间,俄罗斯出口用能源基础设施的建设主要围绕两大主题进行:其一,确保向俄罗斯以西和以南国家直接供给能源(包括绕过东欧国家的中转),其二,开辟新的通往东亚的能源运输通道。通过发展输送管道和港口设施,上述两大主题的能源基础设施建设取得了长足的进展,并且目前来看,建设仍在继续。

在与欧洲的能源贸易中,俄罗斯的主要政策是降低东欧国家(波罗的海国家和波兰)的运输中转作用,大力发展直达运输,为此,俄罗斯在波罗的海和黑海沿岸建设自己的港口设施,以及与港口连通的配套铁路和输气管道设施,此外还建成了通往土耳其的“蓝溪”管道和通往德国的“北溪”管道,目前处于建设和协商阶段的还有两个输气项目——“北溪-2”和“土耳其溪”。

俄罗斯能源出口市场长期趋势包括:亚太地区能源需求和进口增长(首先是中国和印度的天然气、石油),发达国家煤炭需求降低,液化天然气贸易增长和新的大型供应国出现(澳大利亚、美国)带来的地区天然气市场竞争加剧。在这些趋势的基础上,俄罗斯形成了以开拓亚太市场为主的长期能源出口战略,其主要目标就是增加向亚太地区市场的能源出口量,发展相应的出口用能源基础设施。

俄罗斯能源安全战略

在对内能源安全方面,《俄罗斯2035年前能源战略草案》认为需要保障能源生产和消费结构的合理化。为了实现上述能源结构变化,俄罗斯将推进一系列项目的实施,包括在俄罗斯东部地区形成石油天然气勘探开发、储运和加工的综合体系,开发北极地区和俄罗斯北部大陆架的资源潜力,发展国内能源基础设施等。

从对内、对外两个角度梳理美、欧、俄的能源安全战略后发现,尽管三者在全球能源供需格局中的地位不同,但普遍采取了多元化的能源安全战略,即确保能源进口或出口多元化,产品或区域多元化,能源结构和消费多元化等。同时,随着世界各国经济的快速发展,现代能源安全战略的内涵也在发生变化,其所涉及的范围更加广泛,除了常规的供应需求安全、能源结构多元化外,环境保护、可持续发展、可再生能源、能源效率等观念也逐渐融入到能源安全概念之中。

三、美、欧、俄能源一体化战略对比

随着全球经济增速的放缓,世界各国贸易保护主义日益抬头,国际贸易与投资领域竞争加剧。各个国家和地区为谋求自身的最佳利益,纷纷抱团求发展,以能源领域为例,国际区域合作日渐密切,模式日趋多元化,一体化进程不断加快。在此背景下,美、欧、俄在各自的势力范围内形成的能源一体化战略各有特色,既有松散型一体化,亦有紧密型一体化;既有自贸区框架下的能源一体化,也有关税同盟、统一市场、能源联盟等更高级别的能源一体化。

美、欧、俄不同层次的能源一体化战略

美国:北美自贸区能源合作

拉美地区、墨西哥以及加拿大是美国的能源传统势力范围,美国超过一半的石油进口就是来自加拿大、墨西哥等美洲国家。此外,美国进口石油以管道运输为主,而从加拿大和墨西哥的进口几乎全部通过油气管道。因此,墨西哥和加拿大是美国十分重要的原油供给国,深化与加拿大、墨西哥等美洲国家的能源合作,推进北美能源一体化,有助于提高北美地区首先是美国的能源安全。

1992年8月12日,美国、加拿大和墨西哥就《北美自由贸易协定》达成一致意见。1994年1月1日,协定正式生效,北美自由贸易区宣告成立,打开了这一地区南北互利合作之门。《北美自由贸易协定》明确了各国对能源进出口方面实行享受国民待遇政策。一个最初掀起了页岩革命、一个坐拥世界85%的油砂储量、一个是拉美第3大石油储量国,美、加、墨三国由此开启了更加广阔的能源合作。美国以此协定为保障,通过北美自由贸易区的渠道继续加强与加拿大、墨西哥的能源联系,进而获取稳定的石油供应。

欧洲:欧洲能源联盟

欧盟能源一体化进程由来已久。欧盟是世界最主要的能源进口地区之一,加盟各国普遍油气贫乏,能源行业具有很强的外部依赖性。石油危机证明了单边行动的无效性和成员国之间缺乏团结的危险性。作为高度一体化的地区性经济政治合作组织,欧盟需要加强区域能源一体化合作,利用一个统一协调的机制解决能源问题,为共同体争取最大的利益。此外,能源问题涉及领域面极为广泛。能源一体化的进展从开放市场、消除交易壁垒、实行统一标准等方面逐步推进,不断整合各方需求,将更多的体系纳入整合过程中,最终将加速欧盟的深化。

2015年2月25日,欧盟发布了《前瞻性气候变化政策下的可持续能源联盟框架战略》,明确了能源联盟建设的战略目标。欧洲能源联盟旨在建立欧洲统一能源市场,为欧盟消费者提供安全、可持续、有竞争力和价廉的能源供给,属于更高水平的区域能源一体化战略。建立能源联盟可有效缓解欧盟长期以来能源对外依存度过高、进口渠道单一的局面,应对未来地缘冲突带来的能源供应短缺风险,改变欧盟在能源基础设施领域投资严重不足现状,提升欧盟能源产业的国际竞争力,并协调欧盟层面上能源法规与成员国层面上能源监管体系之间的不匹配问题。欧盟能源联盟战略反映了其对欧盟自身利益的维护,同时也成为欧盟推进一体化的重要手段。

俄罗斯:欧亚经济联盟能源统一市场

由俄罗斯主导的欧亚经济联盟自其成立之初就将能源一体化确定为成员国主要的合作方向之一。欧亚经济会员会的统计显示,欧亚经济联盟境内拥有全世界天然气储量的五分之一和全世界石油储量的7%(这些资源主要集中在俄罗斯和哈萨克斯坦境内),能源统一市场建设自然成为欧亚经济联盟构建内部统一能源空间、走向深度一体化的核心内容。并且,欧亚经济联盟成员曾经是一个共同的国家,有共同的交通基础设施、油气管道和电力传输网络。前苏联统一能源系统为现在的成员国留下的能源基础设施也是联盟能源一体化的一个重要因素。另外,能源开采、加工和出口是欧亚经济联盟成员国经济增长的主要动力。在成员国GDP总量和工业生产中,燃料动力综合系统所占份额分别为六分之一和三分之一,如此高的比例也决定了能源在成员国经济中的重要地位。

2014年5月29日,俄罗斯、白俄罗斯和哈萨克斯坦三国总统在哈首都阿斯塔纳签署《欧亚经济联盟条约》。2015年1月1日,欧亚经济联盟正式启动。随后,亚美尼亚与吉尔吉斯坦相继加入欧亚经济联盟。《欧亚经济联盟条约》规定,成员国将本着市场化定价、发展市场竞争、消除贸易壁垒、发展基础设施、无歧视准入、吸引投资、协调法律法规等原则,共建电力、天然气、石油和石化产品的统一市场。

欧亚经济联盟与欧盟的能源一体化战略对比

通过对欧亚经济联盟与欧盟的能源一体化战略对比(北美能源一体化属于自贸区框架下的松散型能源合作,与欧亚经济联盟和欧盟的能源一体化不在同一个建设层次,故此处不作对比),不难看出,欧洲能源联盟的建设主要从能源市场一体化、能源安全、去碳化、提高能效、研发创新和竞争力等方面推进,欧亚经济联盟能源统一市场的建设主要从放宽垄断领域限制、引入市场机制、政策协调、能源消费、能源安全和定价等方面入手。欧洲能源联盟的建设规划更具体、更细致,并配合有系统性的能源立法保障,相对比较成熟。欧亚经济联盟能源统一市场建设目前正处于重要的提升阶段,无论是成员国之间形成网络的油气贸易供应、相互依赖的过境油气管道,还是俄罗斯对联盟内能源进口国的油气补贴,成员国能源领域的相互依赖都会反映到能源统一市场的建设层次和水平上。

四、美、欧、俄能源技术战略对比

能源技术是决定全球能源未来的重要因素之一,能源技术的发展方向更是关系能源战略全局的关键棋子。目前,世界主要国家和地区均把能源技术视为新一轮科技革命和产业革命的突破口,从能源战略的高度制定各种能源技术规划抢占发展制高点,并采取行动加快能源科技创新,以增强竞争力和保持领先地位。

美国能源技术发展趋势

如果说沙特和俄罗斯的能源蕴藏是天赋优势,那么美国则是凭借能源科技的发展拥有了后天优势。从上世纪50年代开始,能源技术的开发和利用得到历届美国政府的支持。过去的十几年间,非常规油气生产技术的突破更是扭转了美国几十年本土油气产量下降的趋势。本世纪以来,美国政府相继出台政策、法案,通过发展各种新能源技术,提高能源利用效率、普及可再生能源。

2014年5月,美国总统行政办公室对外发布了《全方位能源战略——通向经济可持续增长之路》的报告。在能源技术领域,报告将发展低碳技术、为清洁能源未来发展奠基作为能源战略支点,在展望未来清洁发展目标时,特别强调美国要在可再生能源技术上取得领先。

其实早在20世纪70年代石油危机的困境之中,美国卡特政府便开始了以太阳能为代表的可再生能源技术探路之旅。虽然道路漫长,可再生能源命运多舛,但发展线索一直没有中断。在新世纪石油价格高企、气候压力增大的背景下,可再生能源更加受到瞩目。

报告显示,美国促进可再生能源发展的政策取向有四:一是价格杠杆,二是税收政策,三是聚焦交通,明确可再生能源在交通业转型中的引领作用,突出混合动力电车、电动汽车、氢能、生物质能燃料,作为替代性交通能源的选择;四是强化技术标准和法律规制,制定和修改《可再生燃料标准(RFS)》、《能源独立和安全法案》等。在自发的市场机制外,奥巴马美国政府也加大了发展可再生能源技术的宏观引领和政策调节。美国在可再生能源技领域的“深耕”,目的在于通过标准制定、技术领先等优势,锚定全球能源格局中的国际领导地位。

然而,本届美国总统特朗普就任伊始即抛出《美国优先能源计划》,提出拥抱页岩油气革命,发展清洁煤技术并重振美国煤炭工业。截至3月底,特朗普已通过立法、行政命令、财政预算等措施积极推进《美国优先能源计划》。与计划相比,特朗普在实际行动中增加了对发展核能和风能技术的支持,前者主要是用于国防方面。

特朗普的能源计划实际没有涉及能效政策。提高能效可以成为缩减能源成本、增强能源独立的有效机制,但这一途径并未以明确形式提出,其中很可能是考虑到了能源行业的利益问题。

未来,特朗普政府对美国能源技术发展趋势的政策引导和调节还有待观察。总体上看,特朗普能源新政不会改变全球能源技术向清洁化、低碳化转型的大趋势,但会影响其进程,特别是美国的新能源技术发展会有所放缓。

欧盟能源技术发展趋势

早在上世纪70年代,欧盟的前身——欧共体委员会推出了《1977~1980年欧洲共同体科技政策指南》,标志着欧洲统一的科技研发合作战略形成。1983年,欧共体为协调成员国科技政策,搭建欧洲企业间合作平台,加强在高技术领域的商业竞争力,推出了第一个《技术研发框架计划(The First Framework Programme for Research and Technological Development,FP1)》。欧盟科技框架计划是世界上规模最大的官方综合性科研与开发计划之一,能源是其中的一个重要内容。进入21世纪,随着能源、环境问题的凸显,欧盟依托科技框架计划加强了能源技术研发,尤其是2007~2013年执行的FP7将能源列为独立的优先领域,目标就是要优化能源结构,提高能源效率,应对能源供应安全和气候变化,提高欧洲工业竞争力。

2008年,欧盟实施的《欧洲战略性能源技术规划(European Strategic Energy Technology Plan,SET-Plan)》是欧盟指导能源技术发展的战略性文件,体现了当时欧盟对能源技术发展的新认识和新判断。

2013年12月,欧盟出台了《Horizon2020研究创新计划(H2020)》。H2020是欧洲最大的研究创新计划,经费近800亿欧元,时间跨度从2014年到2020年,主要涉及生物技术、能源、环境与气候变化等领域。《H2020能源规划》是其中的重要组成部分,体现了欧盟对能源技术创新发展的最新认识和理念。

2015年9月,欧盟委员会公布了升级版的SET-Plan,这一计划将推动欧盟国家进行低碳技术的研发和试点工作,更好地协调成员国之间研发创新重点。根据新版SET-Plan,欧盟将围绕可再生能源、智能能源系统、能效和可持续交通四个核心优先领域以及碳捕集与封存和核能两个特定领域,开展一系列研究与创新优先行动。下一步欧盟委员会将与成员国及利益相关方紧密合作,确定优先行动的具体实施方案,包括资助强度与优先级、实施路径与方式、时间节点及预期成果等。

欧盟主要能源技术战略规划

俄罗斯能源技术发展趋势

2016年底,俄罗斯颁布了《俄罗斯联邦科技发展战略》,用以指导未来一段时期俄罗斯联邦科技的发展。该战略认为,俄罗斯能源科技发展面临外部环境发生变化带来的“大挑战”,即全球和局部地区的能源体系发生重大变化,动力装备在经济中的重要性日益提升,致使能源生产和存储、运输和使用不断增加。鉴于此,未来俄罗斯能源科技的优先发展方向是向绿色、节能动力方向转变,提高碳氢化合物原材料开采效率和深加工能力,开发新型能源,发展新的能源运输和存储方式。

在《俄罗斯2035年前能源战略草案》有关能源技术部分的描述中,提高能源效率被认为是提高国家经济效率的主要方式。该能源战略草案预计,与2010年的水平相比,2035年之前俄罗斯国内生产总值的单位电力消耗将下降40%,单位能耗将下降50%,否则能源行业无疑会制约国家社会经济的发展。为此,俄罗斯必须建立和完善鼓励发展节能技术的体系和机制。国家能源政策在这一领域的主要措施包括:发展能源服务合同机制、在能效和节能领域发展国家担保项目机制、给予能效和节能领域利率补贴和税收激励(加速折旧、税收抵免、减免财产税)。同时,完善和更新能源管理领域的法规、程序和标准,完善建筑标准与规程,修订最佳可用技术清单,总结节能方面有推广价值的典型工程的经验,以及这些经验实施和运用的最佳案例;政府还需要支持节能和提高能效、节能试点项目、组织机构(企业)进行定期审计等几个领域内的地区发展项目;实施特别措施以提高住房和公用设施(国内能源的最大消费者)的能源效率也具有重大的意义。

美国是世界能源技术强国,但在全球能源技术低碳、清洁的发展大势下,特朗普政府逆势而动,其抛出的能源计划及此后的一系列行动,势必会对本国可再生能源技术发展造成一定影响。而欧盟的能源技术战略则一以贯之,欧盟还会定期对能源技术战略目标、计划执行等情况进行科学评估,及时推出体系更加完善,内容更加丰富的SET-Plan。俄罗斯和欧盟都将能源效率和可再生能源作为未来能源技术发展的优先方向,但与欧盟不同的是,俄罗斯更加注重传统能源的技术开发。在俄罗斯公布的《2035年前燃料能源综合体科技发展预测》中,油气领域地质勘探、生产和加工等技术的研发更是位列中长期技术任务之首。

美欧俄能源技术趋势

五、美、欧、俄能源立法对比

能源立法是能源战略稳定、持续执行的有效保障,能源战略所确定的方向和目标依赖法律的强制力保证实施。只有从战略的高度构建一套完善的能源法律体系,通过立法将能源战略的要求构造成具体可行的法律制度,才能够为能源战略的实施形成稳定的行为机制,使能源战略实施做到有法可依。

●美国能源立法概况

从20世纪70年代能源危机开始,美国能源立法大规模产生。通过一系列的立法活动,国家能源战略上升为法律,在稳定性、持续性、权威性方面得以保障,现行的美国能源立法框架也由此产生。 美国最早的一部具有代表性的能源综合性法案是1978年由卡特总统签署的《1978年国家能源法案》。该法案出台的目的,在于增加美国国内能源供应,解决能源安全问题,以应对石油危机给美国社会所带来的冲击和对经济的影响。 随后卡特总统签署的《1980年能源安全法案》引入了贷款担保等资金融通机制,在内容上突出了发展新能源的要求。 1992年由老布什总统签署的《1992年能源政策法案》算得上是美国第一部大型能源政策法案。该法案主题是提高能效,并细化了各种各样的措施,为清洁可再生能源提供激励,增进建筑节能,以减少对进口能源的依赖。该法案还要求美国制定一套全面的国家能源政策,以期渐进和持续地以低成本、高效益和对有益环境保护的方式提高美国的能源安全。 2005年由小布什总统签署的《2005年能源政策法案》对《1992年能源政策法案》和其他相关法案进行了部分修订。 随后小布什总统签署的《2007年能源独立和安全法案》首次以立法形式规定公司平均燃料经济性标准(CAFE),提高可再生燃料标准(RFS),确立电器和照明效率标准(ALES),以提高能源效率。法案还涉及到智能电网,对其概念进行了界定。 2009年由奥巴马总统签署的《2009年美国复兴与再投资法案》明确了对新能源给予财政激励,是近几年来美国新能源和可再生能源领域获得生效的一部重要法案。此后,美国出台的能源法案的核心多集中在发展新能源,增强能源自给程度,逐步实现能源独立。 除了综合性的能源法案外,美国还设有专门性能源立法、配套性能源立法,立法内容丰富,包含了能源供需、环境保护、能源安全、新能源推广和能效标准等多个方面,对象涉及煤、石油、天然气等传统能源,同时也包括了页岩气等在内的新能源。从整体上来讲,美国的能源立法体系健全,能源法律制定时间早,跨度大,修正频率高。每当社会局势发生变化时,都会对相关政策进行调整,以顺应局势发展。页岩气革命的成功、新能源的广泛使用、全方位多元化的能源观和能源效率的不断提高等都是基于美国相应的立法、政策的保护和支持,能源立法保障其能源战略顺利实施。

美国具有代表性的能源综合性法案

●欧盟能源立法概况

在欧盟能源战略形成过程中,立法起到不可替代的推动作用。最基本层面的欧盟能源立法是欧盟成员国之间通过多边协商或者谈判而达成的基础条约(包括后续的修订和补充条约),如《欧洲煤钢共同体条约》、《欧洲经济共同体条约》、《欧洲原子能共同体条约》、《欧洲联盟条约》、《里斯本条约》等,其中,《里斯本条约》中有关于能源问题的详细规定,可认为是欧盟能源法的基本渊源。欧盟能源立法主要表现形式为欧盟委员会、欧洲议会、欧盟理事会等立法机构以基础条约授权为基础而制定的相关法律文件,具体包括条例(regulations)、指令(directives)、决定(decisions)等。其中,条例具有普遍适用性,即在所有欧盟成员国中直接适用;指令需转换成国内法后才对成员国适用;决定对于欧盟成员国和自然人或者法人均有法律约束力。 欧盟第一次能源法案形成于20世纪90年代,1997年的电力指令(Directive 96/92/EC)和2000年的天然气指令(Directive 98/30/EC)开启了欧洲能源市场的自由化进程,建立了能源市场自由化的基础。此次法案的目标是解决生产商、供应商、网络运营商之间的内在利益冲突,以保障供应安全;确保新设立企业平等入网,以及消费者供应选择;保障市场的透明度。 为了加速自由化和完善内部市场的改革,欧盟执委会于2002年达成国家天然气和电力市场完全开放竞争的协议,该协议构成了第二次能源法案的主体。该法案于2003年通过,取代了之前的第一次能源法案,主要目的是建立统一的电力和天然气市场。法案中的天然气指令(Directive 2003/54/EC)和电力指令(Directive 2003/55/EC)分别于2004年和2007年生效。 在前两次能源法案基础上,欧盟成员国于2009年7月正式通过能源市场第三次自由化改革立法方案,被称为欧盟历史上的第三次能源法案。该法案由二个指令及一系列条例构成,其主要目的是对欧盟天然气和电力市场进一步改革,打破国别藩篱,促进市场竞争,使能源生产和传输实现有效拆分,促进能源投资,改善市场运行和保护消费者权利。 在欧盟第一、二、三次能源法案的执行过程中,虽然有各国能源选择优先权的脱节,但最终在能源政策上趋向于欧洲一个声音。三次能源法案的出台始终围绕着清晰的能源改革目标,保障着欧盟能源战略循序渐进的实施。

欧盟三次能源法案

●俄罗斯能源立法概况

俄罗斯在能源供应问题等方面法律还不甚健全,法律框架尚未形成。但俄罗斯也制定了一些专门的法律条款,比如,1995年和2005年分别两次修订了《俄罗斯联邦地下资源法》。能源矿产立法调整内容广泛,主要有《联邦大陆架法》和《俄罗斯联邦专属经济区法》,主要用来确定大陆架和专属经济区的主权和管辖权。目前正在制定一系列用于调节能源市场的法律法规,如《能源政策法》。

美、欧、俄能源立法的法律形式和内容差别较大。美国能源立法水平较高、体系完善,法律更新迅速,并配套有综合性、专门性等多种立法形式,在能源战略的立法保障方面,呈现出能源安全至上、能源效率优先等特点。欧盟在能源市场一体化等方面拥有系统性的能源立法保障,第一、二、三次能源法案以改革能源市场、形成共同规则为指导,法律条款细致具体。俄罗斯能源立法体系不甚健全,法律框架尚未形成,但也有一些专门性的能源类法律条款。

美欧俄能源立法特点

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